كان عام 2022 كاشفًا لحجم الأزمة التي تمر بها مصر، وفاضحًا لنمط إدارة الدولة التي ظهر مدى قصورها عن إدراك طبيعة الاحتياجات الشعبية، وضعف فعاليتها في الاستجابة لها نتيجة الطبيعة شديدة المركزية، التي أخذت تزداد وتتراكم كطبقات مطبقة مع مرور العقود واختلاف أنظمة الحكم حتى بلغت أوجها في العهد الراهن. وهو ما يجعل “كشط” هذه الطبقات بمثابة مهمة صعبة تحتاج لإرادة سياسية أولًا، وخطوات فعلية تراكمية ثانيًا على مدى زمني ممتد حتى يتبدى أثرها.
أنتج النمط المركزي على مر العقود قيادات بيروقراطية تنفيذية تابعة بدلًا منها مُبادِرة قادرة على رسم السياسات والاستجابة السريعة. وخلقت مسؤولين بلا خيال قادر على الابتكار وبلا استقلالية كافية تُمكنهم من إبداء اختلاف الرؤى أو معارضة السياسات الفوقية. وارتكن التقييم إلى مدى الالتزام بـ”الأوامر” عوضًا عن الكفاءة.
كما غاب التنسيق الكافي بين الوزارات بعضها البعض وبينها وبين الأجهزة المحلية ما عني أن “العلاقات الأفقية” شبه غائبة. وأن الأداء على المستوى المركزي ينصب أساسًا على إيجاد الحلول للمشاكل الآنية في مداها القصير ولا يعبأ بالخطط طويلة المدى.
اقرأ أيضًا: مطالب الحركة المدنية ممنوعة دستوريا.. ماذا تريد الأحزاب من “المحليات”؟
تجسد ذلك في عدد من القرارات الحكومية مؤخرا التي ضاعفت من حجم الأزمة بدلا من حلها. وبسبب الرغبة في حل مشاكل قصيرة الأمد أنتجت أزمات طويلة الأمد، مثل: أزمة الدواجن التي اضطرت العديد من أصحاب المزارع لتصفية أعمالهم (ما يحتاج سنوات من أجل إعادة دورة العمل إلى وضعها السابق). أو في أزمة الأرز وما شهدته من تضييق ومصادرة لمحاصيل الفلاحين (ما قد يجبر العديد منهم على التراجع عن زراعته).
تكبدت فئات مختلفة خسائر مضاعفة وتضرر رأس مالها نتيجة أغلب القرارات التي غاب عنها المناقشة والمشاركة المجتمعية وما تعنيه من تشاور مع أصحاب المصلحة لفهم طبيعة سير أعمالهم قبل إصدار قرارات تم التراجع عن العديد منها لاحقًا بعد ما كشفته من قصور.
تقول مبادرة “تضامن” -المعنية بعدالة التخطيط- إن كل من جوانب الإدارة المحلية وتوفير الخدمات العامة والبدء في المبادرات التنموية تم توجيهه من خلال السياسات المركزية على المستوى القومي. وفي هذا السياق، أصبح تأثير ذلك الأمر من منظور المجتمع المحلي هو التطلع دومًا إلى الحكومة المركزية في كل مسألة.
وبصرف النظر عن الطريقة التي تقدم بها الحكومة نفسها، فإن “الحقيقة الواضحة هي أن الحكومة المركزية قد أصبحت متضخمة ومرتبكة، نتيجة لتداخل الاختصاصات وتشابكها والتدخلات الفوقية، بالإضافة إلى فقر الموارد في أغلب الأحيان”.
لمحة تاريخية عن المركزية
كانت لهذه المركزية في الحكم مبرراتها التاريخية والجغرافية؛ إذ قامت حضارة مصر منذ فجر التاريخ على الزراعة النهرية ذات الدورات السنوية الثابتة. وتطلب ذلك حكومة مركزية تضبط توزيع المياه وتنظيم الري وإقامة وصيانة الجسور.
وقد ساعدت طبيعة مصر الجغرافية في الوادي والدلتا -كواحة تحف بها الصحراء والبحار- على حتمية المركزية في كيان الدولة وإدارتها. لكن “استنفدت هذه الحضارة الزراعية النهرية أغراضها وأتمت دورتها، وبتنا في دورة حضارية جديدة تقوم على أسس تختلف تمامًا عن سابقتها”، كما يقول أبو زيد راجح، العضو الأسبق في المجلس الأعلى للتخطيط.
على الرغم من أن مصر عملت بنظام المجالس البلدية أو المحلية منذ الخديوي توفيق، ألا أن القيادات الممثلة فيها دائما ما كانت ممثلة -وبشكل مباشر- للحكومة أو السلطة المركزية. وازدادت هذه النزعة المركزية في أعقاب ثورة يوليو/تموز 1952.
اقرأ أيضًا: 14 عامًا من ” تضخم الفساد”.. أمل عودة المحليات يطرق بوابة “الحوار الوطني”
فلم يشغل مواقع المحافظين أو رؤساء المدن والأحياء والقرى في أغلب المحافظات سوى رجال ثورة يوليو. والغالبية العظمى منهم -بطبيعة الحال- من النخبة العسكرية، وحتى المدنيين ضمن هؤلاء كان يخضع -قبل أي اعتبار آخر- إلى معيار الولاء لنظام يوليو، وثقة النخبة العسكرية الحاكمة في هؤلاء القيادات، بحسب “منتدى البدائل العربي للدراسات“.
لم يكن الأمر شرا كله، وفق الدراسة، بالنظر إلى الإنجازات العديدة لثورة يوليو في مجالات التعليم والصحة والبنية الأساسية والخدمات العامة وغيرها. إلا أنه من أكبر المآخذ على إدارة هذه المرحلة هو المركزية الشديدة والمفرطة، التي غفلت الواقع المحلي واحتياجاته.
فكانت المشاركة المجتمعية في صنع القرارات محدودة للغاية، وكانت كافة القرارات تتم بأوامر من الحكومة المركزية. كما كان الطابع العسكري مهيمن على المحليات -وهي مؤسسات مدنية بالطبيعة- وهو ما جعل من المحليات هيئات غير ديمقراطية ذات طابع آمر وليس تشاركي.
تضيف الباحثة حبيبة حسن، صاحبة الدراسة، أن غلبة الطابع العسكري على الوحدات المحلية أدى إلى قتل الطموح لدى العاملين في الإدارة المحلية، بسبب غياب إمكانية ترقّيهم إلى مناصب عليا أو قيادية داخل النظام المحلي. كما أن تقييم القيادات المحلية لم يعد تقييما للأداء بالمعنى المتعارف عليه، أو قياس مدى القبول الشعبي لهذا الأداء، بل أصبح مبنيا بصورة أكبر على انطباع القيادات الأعلى من الحكومة المركزية.
اقرأ أيضًا: الجزر النيلية.. فرص التنمية الضائعة بين القوانين والمحليات
وما زاد من غياب اللامركزية السياسية هو عدم قدرة المجالس الشعبية المحلية على إصدار قرارات ملزمة للأجهزة التنفيذية المقابلة لها، ولا تستطيع بالتالي محاسبتها، بل أكثر ما تمتلكه هو إصدار توصيات أو مقترحات للأجهزة التنفيذية المقابلة لها.
كما أنها لا تستطيع مخاطبة هذه الأخيرة مباشرة، بل يجب أن يتم ذلك من خلال المحافظة، والمحافظ هو الذي يتولى هذه المهمة، وهو ما أدى إلى نزع أي سلطات حقيقية عن المجالس الشعبية المحلية. والمجلس المحلي لكل محافظة، ومدينة، وحي، تكون وظيفته الأساس الرقابة على عمل تلك الوحدات المحلية ومتابعة أداء القائمين عليها ومحاسبتهم.
ويتجلى أيضا غياب اللامركزية الإدارية في قانون 47 لسنة 1978 الخاص بالعاملين المدنيين بالدولة، والتي تجعل سلطة تأديب العاملين بالمحليات من اختصاص الوزراء المعنيين وليس من اختصاص المحافظ أو غيره من المسئولين بالوحدات المحلية.
وبالتالي يعد المحافظ مفوضا من الوزارء في هذه الاختصاصات على الرغم من أن قانون الإدارة المحلية ينص على أن المحافظ هو الرئيس الأعلى لجميع العاملين المدنيين في نطاق المحافظة. وهو ما أفرز مشكلة حقيقية في ولاء مزدوج للعاملين في المحافظة والوزارات المركزية.
أما على المستوى المالي، فلا تعتمد فقط المحافظات المختلفة بنسبة 80% على التمويل الحكومي. ولكن أيضا لا يستطيع المحافظ نقل أي مبلغ من بند إلى بند في موازنة المحافظة دون الرجوع إلى وزارة المالية. وهو ما يعكس الغياب شبه الكامل لمفهوم اللامركزية المالية. بل وتم سحب بعض الصناديق الخاصة بالمحافظات لتكون تابعة لوزارة المالية بعدما كانت تابعة للمجالس المحلية.
“المحليات” بين الموازنة والإصلاح
أقر دستور 2014 التحول التدريجي نحو اللامركزية الإدارية والمالية والاقتصادية، وتقريب الفجوات التنموية بين الأقاليم والمناطق، على أن يكون توقيت تطبيق نظام التحول التدريجي خلال خمس سنوات.
وحدد الدستور اختصاصات المجالس الشعبية المحلية، التي تتركز حول مراقبة أوجه النشاط المختلفة داخل الوحدات الإدارية، وممارسة أدوات الرقابة على الأجهزة التنفيذية، بداية من تقديم الاقتراحات وطلبات الإحاطة والاستجوابات وغيرها، وصولاً إلى سحب الثقة من رؤساء الوحدات المحلية.
بيد أن الأمر ظل شكليًا ولم ير طريقه إلى التنفيذ الفعلي. بل تجاهلت السلطة القائمة تفعيل الاستحقاقات الدستورية، وتعطل إصدار قانون الإدارة المحلية. وبالتالي لم تعقد الانتخابات المحلية منذ حل المجالس المحلية عام 2011.
وهذا “يُظهر ارتكان السلطة التنفيذية القائمة إلى بقاء صيغة الدولة المركزية الحالية، ذلك بالرغم من أن معظم الوحدات المحلية عبر الوجهين البحري والقبلي تعاني من التفاوتات واللامساواة الجغرافية فيما بينها”، بحسب دراسة للباحث محمد عبد الهادي شنتير.
حجم الأزمة الحالية أعاد فتح باب التساؤلات حول تقوية ودعم “المحليات” -عبر انتخابات طال انتظارها- من أجل تحقيق العدالة الاجتماعية ولتحقيق التوازن بين السلطة المركزية والسلطة المحلية حتى يحصل المواطنون على فرص أفضل لتشكيل وتنمية مجتمعاتهم.
خلال السنوات الأخيرة نادرًا ما تم ذكر “المحليات” في الخطاب الرسمي للدولة أو حتى في وسائل الإعلام المختلفة. واتسق ذلك مع التضييق على ممارسة أي عمل سياسي مرورًا بوأد كافة التنظيمات النقابية المستقلة، نهاية إلى محاولة السيطرة على ما تبقى من المجتمع المدني، وفق الباحث في القانون أحمد صالح.
اقرأ أيضًا: قانون التخطيط الجديد.. خطوة للتكامل أم مزيد من مركزية تضرب المحليات وتؤجل انتخاباتها؟
ويرجع إصرار السُلطة على عدم إقامة انتخابات للمحليات، حسب صالح، إلى المنطق الأمني. إذ “تتسم الانتخابات المحلية بكثرة أعداد المرشحين والفائزين الذي يصل عددهم إلى الآلاف، مما يصعب معه ضمان موالاة جميع هؤلاء إلى النظام الحالي”.
وهيكليا؛ تختص وزارة التنمية المحلية بالإشراف التام على وضع الإطار الأمثل لإدارة شئون الدولة والمجتمع على المستوى المحلي. والتنسيق بين الجهود المركزية واللامركزية من خلال تحقيق المشاركة وتكامل وتقاسم اختصاصات التخطيط والإدارة والتمويل بين الحكومة المركزية والمحافظات.
أما أعداد الوحدات الإدارية الأدنى هى: 189 مركز، 224 مدينة، 86 حي، بينما عدد الوحدات القروية 1323 قرى أم، ويتبعها 3376 قرى توابع، و80029 عزبة وكفر، وهناك ما قدره 70 قرية لا تدخل فى نطاق وحدات محلية.
يستدعي ذلك النظر إلى وضع المحليات الحالي. في نهاية نوفمبر/تشرين الثاني 2022، تقدم عدد من نواب البرلمان بطلبات إحاطة لوزير التنمية المحلية. وذلك بسبب الإهمال وغياب الدور الرقابي للوحدات المحلية بالمحافظات، على حد قولهم.
ويأتي هذا مترافقًا مع زيادة المخصصات الموجهة لقطاع المحليات حوالى 4 مرات في العام المالي الحالي مقارنة بمخصصات العام المالى 2017/2018، لتبلغ 25 مليار جنيه بارتفاع 19% عن العام السابق.
تشير دراسة “منتدى البدائل العربي” إلى أن الوزارات المركزية هي القابضة على موارد وعملية صنع القرار فيما يخص تحديد الاحتياجات المحلية.
أضف إلى ذلك تضخم أعداد العاملين بالإدارات المحلية -لهذا يلتهم بند الأجور الجزء الأكبر من الموازنة- إذ تبلغ نسبة العاملين في الإدارة المحلية إلى عدد المواطنيين 1: 21، بينما تتراوح النسبة في أوروبا الغربية التي تتمتع باللامركزية من 1: 70 إلى 1: 80.
وبجانب تضخم أعداد العاملين، يتفشى الفساد داخل المنظومة (نتيجة ضعف الأجور والرقابة الضعيفة). فطبقًا لدراسة أُجريت عام 2009 -بواسطة مركز المشروعات الدولية الخاصة- فإن 62% من كافة “المدفوعات غير القانونية” التي دفعها المواطنون كانت للوحدات الحكومية المحلية.
تغول الطابع العسكري
بحسب الباحث يزيد صايغ، فإن الطابع العسكري له جذور عميقة في الإدارة المحلية. وكما يقول: “المتقاعدون من الجيش يحتلون كافة المستويات الحكومية ويعملون كذراع تنفيذية وأمنية تتبع في النهاية رئيس الجمهورية من خلال المحافظين المحليين الذي يقوم الرئيس أيضًا بتعيينهم”.
ويضيف “كانت هناك نسبة تبلغ 50% -80% في أي وقت ومنذ منتصف التسعينيات من محافظي الأقاليم من الضباط المتقاعدين، ونسبة 20% أخرى يأتون من الشرطة أو الخدمات الأمنية. كما أن الضباط المتقاعدين كانوا يشغلون أيضًا الوظائف الأخرى المساعدة للمحافظ على مستوى المحافظة. وكان هذا النمط ينعكس أيضًا في المستويات الدنيا”.
أنتج ذلك “شبكة كثيفة من المحسوبية المتشعبة”. فكان التأثير الأول هو أن صناع القرار في مصر كانوا منعزلين تمامًا عن عامة الشعب بطبقة كثيفة من الإدارة والبيروقراطية الإدارية. وكان هناك القليل -إذا ما كان هناك أصلاً- من المجالات للنقاش العام، ومساحة ضئيلة للمواطنين للتعبير عن احتياجاتهم ورغباتهم للحكومة بطريقة مؤسسية.
ولم تكن الإدارة المحلية -والحديث لصايغ- قابلة للمحاسبة أمام المواطنين. ولكنهم بدلاً من ذلك، كان المسئولون يحاسبون بواسطة من أتى بهم لهذه المناصب. وكان يجب على هؤلاء الموظفين الحكوميين أن يقوموا بتنفيذ سياسات على المستوى القومي بإخلاص حتى وإن تعارضت مع مطالب مجتمعاتهم المحلية من أجل الحفاظ على مقاعدهم.
المركزية وإنتاج اللامساواة
توضح دراسة “مبادرة الإصلاح العربي” أن النمط المركزي أنتج لا مساواة جغرافية بالغة بين المحافظات الأوفر حظًا والأقل حظًا أو ذات الموارد المحدودة. وكذلك التفاوت بين الوحدات المحلية المختلفة داخل ذات المحافظة.
ويتزامن هذا مع ارتفاع معدلات الفساد الذي يقوض أية إصلاحات ممكنة، فحسب مؤشر مدركات الفساد العالمي لعام 2020 -الذي تصدره منظمة الشفافية الدولية- تراجعت مصر 11 موقعًا واحتلت المركز 117 بين 180 دولة.
ورغم وجود سياسات مركزية لمكافحة الفساد مبنية على انضمام مصر لاتفاقية الأمم المتحدة لمكافحة الفساد، وإعلان الاستراتيجية الوطنية لمكافحة الفساد، وتوسيع صلاحيات هيئة الرقابة الإدارية، على حساب الأجهزة الرقابية الأخرى، ووجود جهاز الرقابة والتفتيش في وزارة التنمية المحلية، إلا أن للفساد المحلى صور كثيرة منها:
المخالفات الإدارية فى الديوان العام والمحافظات، والاختلاس، والاستيلاء على ممتلكات حكومية، وصرف حوافز ومكافآت من أموال صناديق الخدمات والتنمية المحلية، وسوء استخدام جزء من أمواله في غير أغراضه دون وجه حق، وتلقى مدفوعات مالية أو هدايا غير قانونية (رشاوي) مقابل منح تراخيص البناء والهدم، وموافقات الأنشطة التجارية، وعطاءات المناقصات والأمر المباشر.
“يُعد الأخذ باللامركزية من مقتضيات مواجهة الاختلالات الجغرافية أو المكانية فى الدولة شريطة توافر معايير التنفيذ الفعال. فاللامركزية أداة سياساتية مهمة لتحقيق التنمية وتعزيز الديمقراطية، ومن خلالها يمكن أن يدرك المواطنون إن كانت الدولة منحازة لصالحهم أم لصالح احتكار السلطة والثروات”، بنص الدراسة.
وترى ورقة لـ”مركز الأهرام للدراسات السياسية والاستراتيجية” الحاجة لإعادة إحياء دور المحليات. وذلك من خلال مجموعة إجراءات، منها: تعديل التشريعات واللوائح التي تحكم عمل المحليات، بحيث يُفعل الدور الرقابي للمجالس الشعبية المحلية وتوسيع اختصاصاتها مع إلغاء الهيراركية بين المستويات المحلية.
وتعديل شروط عضوية المجالس الشعبية المحلية والعمل على تحقيق التوازن في السلطات بين المجالس المنتخبة والمجالس التنفيذية المعينة مع إعطاء المجلس الشعبي المحلي حق استجواب المجلس التنفيذي بضوابط واضحة ومحددة لضمان الممارسة السليمة لحق الاستجواب.
كما يتعين توافر نظام خدمة مدنية مستقل للمحليات يراعي: تلافي ازدواج تبعية الموظف وولائه بين الحكومة المركزية والسلطة المحلية، وإصلاح هياكل الأجور والرواتب لمكافحة الفساد، والمرونة في نظام الحوافز لجذب الكفاءات، خاصة في الوحدات النائية والريفية التي يحجم الكثيرون عن العمل فيها. مع بناء قدرات الموظفين وتدريبهم، والأخذ بسياسة التدوير الوظيفي خاصة في الجهات التي تعاني من ارتفاع معدلات الفساد.
فإصلاح المحليات الضمان الحقيقي للتنفيذ الفعال للسياسات العامة. و”بداية الطريق الحقيقي للتنمية لتحقيق إدارة محلية فعالة ذات كفاءة عالية تستجيب للمتطلبات الاجتماعية. وتؤدي إلى نمو حالة من الرضا الشعبي تجاه سياسات الحكومة في معالجة قضايا المواطنين”.
