في أبريل/ نيسان 2020، مع دخول الاقتصاد العالمي في حالة من السقوط الحر، ازدادت مخاطر تخلف البلدان النامية عن سداد ديونها بشكل حاد. وقتها سارع قادة مجموعة العشرين -أكبر الاقتصادات في العالم- إلى تنفيذ مبادرة من شأنها تعليق مدفوعات خدمة الديون للقروض الحكومية إلى 73 دولة فقيرة. وقد أتاح الدعم للبلدان الفقيرة فرصة التنفس أثناء الوباء.
انتهت هذه المبادرة في ديسمبر/ كانون الأول 2021، وخلّفت برنامج يسمى “الإطار المشترك”. والذي يجمع حكومات مجموعة العشرين، مع 22 عضوا في نادي باريس -وهي مجموعة غير رسمية من الدول الدائنة الثرية التي تأسست في عام 1956- للعمل بشكل جماعي بشأن طلبات تخفيف عبء الديون.
في تحليل لأزمة الديون القادمة في العالم النامي، تشير ديبورا براوتيجام، الأستاذة في كلية الدراسات الدولية المتقدمة بجامعة جونز هوبكنز، ومدير مبادرة أبحاث الصين وأفريقيا. إلى أنه قد يمكن للإطار المشترك أن يجمع الدائنين من القطاع الخاص، مع حكومات مجموعة العشرين، ونادي باريس، للمساعدة بشكل مشترك في إدارة ديون نفس الدول الفقيرة البالغ عددها 73 دولة.
ومع ذلك، ما كتبته ديبورا في فورين أفيرز/ Foreign Affairsيتنبأ بأن هذه العملية الجريئة -والتي طال انتظارها- تتأرجح على شفا الانهيار.
اقرأ أيضا: الإيكونوميست: معركة العالم مع التضخم لم تنته بعد
تقول ديبورا: إذا فشل الإطار المشترك، فسيكون اللوم على الجغرافيا السياسية السامة. بعد أن وجدت الصين والولايات المتحدة نفسيهما على خلاف حول مفهوم وتشغيل تخفيف الديون السيادية.
أفخاخ الديون
يصف المسؤولون الأمريكيون الصين بشكل منتظم على أنها “دائن لا يرحم”، ومصدر “أفخاخ الديون”، و”عقبة أمام الحلول الدائمة”.
قال سفير الولايات المتحدة في سريلانكا مؤخرًا: “كانت الصين هي المفسد”، في إشارة إلى صراعات ديون تلك الدولة الجزيرة.
لكن الأبحاث التي أجرتها كاتبة التحليل مع زميلها يوفان هوانج تظهر أن الصين لعبت بالفعل دورًا مسؤولاً في مبادرة مجموعة العشرين السابقة، حيث قدمت 63% من إجمالي 13.1 مليار دولار في حالات التعليق. على الرغم من الاحتفاظ بنسبة 30% فقط من جميع مطالبات خدمة الديون.
لاحظ باحثون آخرون أنه حتى في حالة عدم مشاركة الصين، فإن التأخير في إعادة هيكلة الديون السيادية أمر شائع، ويستمر في المتوسط ثماني سنوات “وللإبقاء على الصين في مكانها، تحتاج دول مجموعة العشرين الأخرى إلى دعم تقاسم أكثر إنصافًا للأعباء المالية، بين الدائنين من القطاعين العام والخاص، وربما متعدد الأطراف. وتحتاج الولايات المتحدة إلى إعادة التفكير في استراتيجيتها قصيرة النظر، المتمثلة في جعل الصين كبش فداء كجهة فاعلة غير متعاونة”.
في المقابل، تحتاج بكين إلى قبول فكرة أن شطب الديون أمر حتمي، وإقناع المتشككين داخل الحكومة الصينية والحزب الشيوعي بالبقاء منخرطين في هذه العملية “ما يقرب من 60% من البلدان المنخفضة الدخل معرضة الآن لخطر كبير من ضائقة الديون، أو هي بالفعل في حالة ضائقة. للتغلب على العاصفة القادمة، يحتاجون إلى تعاون القوى المالية البارزة في العالم. أي الصين والولايات المتحدة”.
لا تدفع لهم
اندلعت أزمة الديون النظامية الأخيرة، عندما رفع رئيس الاحتياطي الفيدرالي -آنذاك- بول فولكر أسعار الفائدة الأمريكية بأكثر من 20% بين عامي 1979 و1982. ولأن القروض كانت مسعرة بالدولار عمومًا بأسعار فائدة متغيرة، فقد ارتفعت تكاليف خدمة الديون في البلدان الفقيرة، ولم يترك سوى القليل للإنفاق الاجتماعي.
“هل يجب علينا تجويع أطفالنا لدفع ديوننا؟”
هكذا سأل رئيس تنزانيا السابق جوليوس نيريري في عام 1986. وعلى مدى السنوات الخمس والعشرين التالية، تعرضت الدول الفقيرة للدمار. عالج نادي باريس أكثر من 300 طلب تخفيف عبء الديون.
تقول ديبورا: وافق فولكر لاحقًا على أنه لم يفكر في الضرر الذي قد يسببه مثل هذا القرار في البلدان الفقيرة. معترفًا، على سبيل المثال، بأن “أفريقيا لم تكن حتى على شاشة الرادار الخاصة بي”.
في السنوات الأولى من هذا القرن، أطلق صندوق النقد الدولي (IMF) جهدًا لوضع قواعد جديدة، مقترحًا آلية من شأنها -في الواقع- إنشاء محكمة إفلاس للدول ذات السيادة. استخدمت الولايات المتحدة حق النقض ضد هذا البرنامج، بحجة أنه يمكن العثور على حلول أفضل في السوق الحرة.
حدثت الإصلاحات بوتيرة بطيئة. بين عامي 1956 و1988، عندما جاءت البلدان إلى نادي باريس للإعفاء من الديون الثنائية الرسمية، سُمح لها بمزيد من الوقت لسداد ديونها، لكن القواعد الحالية لم تسمح بأي تخفيض للديون الإجمالية.
في عام 1988، وافقت مجموعة الدول السبع على السماح بإعادة الهيكلة: يمكن تخفيض الديون بمقدار الثلث. عندما ثبت أن ذلك غير كافٍ، كان على الحكومات والنشطاء الأوروبيين التقدميين إقناع الولايات المتحدة -التي كانت دائمًا بوابة الإصلاح- لدعم مبادرة الدول الفقيرة المثقلة بالديون (HIPC) لعام 1996. والخطوات الأخرى التي سمحت في النهاية بالإلغاء الكامل لديون البنك الدولي وصندوق النقد.
اقرأ أيضا: “صقور الصين”.. كيف أدت عقود التعاون إلى القطيعة بين واشنطن وبكين؟
قوة مسؤولة
تشير ديبورا إلى أن التنافس المتزايد بين الصين والولايات المتحدة “يهدد بإفشال الإصلاح الهادف والبناء لتخفيف الديون السيادية”.
تقول: هناك مسؤولون صينيون منفتحون على الإصلاح البناء للنظام. بينما تضعف الولايات المتحدة في كل مرة تنتقد تصرفات الصين كدائن، بينما تظل صامتة بشأن المقرضين من القطاع الخاص في الولايات المتحدة والحكومات الأخرى الصديقة، مثل السعودية، التي ثبت أنها أقل استعدادًا لمساعدة الدول الفقيرة في أن تعيد هيكلة ديونها السيادية بجدية.
تضيف: الصين ليست كتلة واحدة، بل هي نظام استبدادي مجزأ، مع سياسات بيروقراطية بيزنطية، وأصحاب مصلحة لهم مصالح متضاربة. بكين تقترب من الإصلاحات الرئيسية بحذر. ما يبدو وكأنه تباطؤ صيني غير متعاون مع المسؤولين الأمريكيين، قد يعكس بدلاً من ذلك ترددًا صادقًا ناجمًا عن المناقشات الداخلية، والصراعات البيروقراطية، والرد القوي من البنوك الصينية شبه المستقلة، والمقاومة المفهومة لمعايير نادي باريس.
وتوضح أن مبادرة تخفيف أعباء الديون الأولية لمجموعة العشرين لعام 2020 سمحت للإصلاحيين في بكين بإحضار حكومتهم إلى منتدى، حيث سيكون للصين صوت مساوٍ في صياغة قواعد جديدة لإدارة ضائقة الديون السيادية.
تابعت: قال لي أحد المشاركين إن انضمام الصين كان “معجزة”. كان على دعاة العولمة الصينيين إظهار أن الانضمام سيفيد الصين وكذلك الدول الفقيرة. كان عليهم أن يُظهروا للمتشككين داخل الحكومة أن الدائنين الآخرين سيتقاسمون الأعباء المالية بشكل عادل. وأن مشاركة الصين ستساعد في تصوير البلاد كقوة رئيسية مسؤولة.
لكن، فشلت الجهود الأولية لتخفيف عبء الديون في القيام بذلك.
في أبريل/ نيسان 2020، أوضح وزير المالية الصيني ليو كون مخاوف الصين: تحتاج مجموعة العشرين أيضًا إلى إشراك الدائنين التجاريين والمتعددي الأطراف في مبادرة تخفيف عبء الديون. لأن هؤلاء المقرضين يمتلكون 68% من ديون 73 دولة من أقل البلدان نمواً.
تعليق الديون
لم يكن الوزير الصيني وحده في هذا الرأي. مع تفشي الوباء في أوائل أبريل/ نيسان 2020، دعا زعماء بارزون، مثل المستشارة الألمانية أنجيلا ميركل، والرئيس الفرنسي إيمانويل ماكرون، وأكينوومي دعا أديسينا رئيس بنك التنمية الإفريقي. الدائنين متعددي الأطراف -مثل البنك الدولي- إلى تعليق مدفوعات خدمة ديونهم.
ونصح معهد التمويل الدولي، وهو مجموعة تجارية للبنوك التجارية ومقرها واشنطن، بأن إعادة هيكلة الديون، إذا لزم الأمر، تتبع عملية مبادرة البلدان الفقيرة المثقلة بالديون لعام 1996: تشمل جميع الدائنين، ومتعددي الأطراف، والتجاريين، والحكومات.
وفي يونيو/ حزيران 2020، دعا الرئيس الصيني شي جين بينج البنوك الصينية إلى الانضمام إلى مبادرة مجموعة العشرين كدائنين تجاريين. ساعد بنك التنمية الصيني والبنك الصناعي والتجاري الصيني دولًا مثل أنجولا وزامبيا.
ووفقًا لبيانات البنك الدولي وصندوق النقد الدولي الصادرة في عام 2022، علقت الحكومة الصينية والدائنون التجاريون 8.2 مليار دولار من ربيع عام 2020 حتى نهاية عام 2021. وقدم الدائنون الثنائيون الرسميون الآخرون 4.7 مليار دولار.
وقدمت ثلاثة بنوك متعددة الأطراف -البنك الإسلامي للتنمية، والصندوق العربي للتنمية الاقتصادية والاجتماعية، وبنك الاستثمار الأوروبي- ما مجموعه 153 مليون دولار.
ومع ذلك، على الرغم من أن البنوك الأخرى متعددة الأطراف وبعض الدائنين من القطاع الخاص قدموا قروضًا جديدة. لم ينضم أي منهم إلى مبادرة مجموعة العشرين لتعليق مدفوعات خدمة الديون. حتى ألمانيا أبقت مصرفها التجاري المملوك للدولة KfW -IPEX-Bank خارج التجميد.
علاوة على ذلك، وفق التحليل، بالكاد لاحظت واشنطن جهود بكين “عندما انتهت المبادرة الأولية لمجموعة العشرين في ديسمبر/ كانون الأول 2021، شعرت بالدهشة عندما سمعت ديفيد ما لباس، مسؤول الخزانة الأمريكية السابق الذي يترأس الآن البنك الدولي، يخبر الجمهور أن الصين أصرت على تلقي مدفوعات كاملة من البلدان المقترضة طوال الأزمة. على الرغم من بيانات البنك الدولي وصندوق النقد الدولي تعكس مليارات الدولارات من التعليق الصيني”.
اقرأ أيضا: تزايد النفوذ البحري للصين في الشرق الأوسط.. على واشنطن الاستعداد للمزيد
مخاوف وعقبات
تشير الأستاذة بجامعة جونز هوبكنز إلى أنه “كلما حدد المسؤولون الأمريكيون الصين باعتبارها العقبة الوحيدة أمام تخفيف الديون، فإنهم يوفرون الوقود لأولئك في بكين الذين يعتقدون أن الولايات المتحدة تريد استخدام كل الوسائل الممكنة لاحتواء الصين”.
وتوضح أن المخاوف الصينية امتدت الآن إلى إطار العمل المشترك، بينما “لا تخلو من الأساس”.
وجدت دراسة أجريت عام 2019 من قبل خبراء الديون السيادية ماتياس شليجل وكريستوف تريبش ومارك رايت، أن تقاسم الأعباء غير المتكافئ في نظام نادي باريس كان منتشرًا: “متوسط خسارة الدائنين المتكبدة في إعادة هيكلة الديون السيادية أعلى بكثير بالنسبة للدائنين الرسميين منه للقطاع الخاص”.
هكذا، ترى ديبورا أن “مبدأ نادي باريس القائل بأن الدائنين الرسميين يتحركون أولاً لتقديم تخفيف عبء الديون. وأن يتبعهم الدائنون من القطاع الخاص بمساعدة مماثلة، لا يعمل”.
الآن، تقدمت أربع دول أفريقية بطلبات للإغاثة من خلال الإطار المشترك: تشاد وإثيوبيا وغانا وزامبيا.
أسقطت الحرب الأهلية طلب إثيوبيا مؤقتًا، ولم يتقدم طلب غانا سوى من أسابيع قليلة. تم الاتفاق على صفقات لإعادة هيكلة ديون تشاد في أواخر العام الماضي بين الدولة والدائنين الرسميين مثل الصين وفرنسا، والمقرضين من القطاع الخاص بما في ذلك شركة جلينكور، وهي شركة لتجارة السلع الأساسية مقرها سويسرا أسسها أمريكي تمتلك حوالي ثلث ديون تشاد الخارجية. وفي زامبيا، حيث يمتلك الدائنون الصينيون 31% من الدين الخارجي، يتم بناء القواعد الجديدة للإطار المشترك ببطء وبشكل مؤلم.
تقول الكاتبة: وجد بحثنا هناك أن 18 دائناً صينياً منفصلاً قدموا قروضاً للبلاد. واجهت زامبيا صمتًا طويلًا وغامضًا من بكين، بينما احتشد المسؤولون تدريجيًا هؤلاء المقرضين المتعددين للموافقة على أن يمثلهم بنك Eximbank الصيني وتقديم إعفاء مماثل.
ومع ذلك، لا تزال هناك عقبات هائلة. لم يتوقع بنك الصين Eximbank، الذي يمتلك 3.5 مليار دولار من الديون الزامبية، ولا حاملي السندات، الذين يمتلكون 3.2 مليار دولا، الأخبار الواردة في تحليل صندوق النقد الدولي، أن الدين بحاجة إلى التخفيض بنسبة 50% تقريبًا.
حلول ملموسة
تنصح الكاتبة العالقين في أي مفاوضات مطولة، بأنه “من المفيد أن تبدأ بمكاسب صغيرة تبني حسن النية”.
توضح: خلال الوباء، قام صندوق النقد الدولي بتوسيع صندوق الائتمان الذي دفع 964 مليون دولار لخدمة ديون صندوق النقد الدولي لأفقر البلدان. فشلت الصين في إقناع البنك الدولي بإنشاء صندوق مماثل. يمكن للولايات المتحدة الآن دعم هذا الجهد. وبدلاً من عزل الصين، يمكن للولايات المتحدة أن تدفع باتجاه إصلاحات تجلب جميع الدائنين إلى طاولة المفاوضات في وقت واحد وليس بالتتابع.
من جانبها، تحتاج بكين إلى القيام بعمل أفضل لشرح مواقفها، واقتراح حلول ملموسة وواقعية، والتخفيف من حدة خطابها. عندما حثت وزيرة الخزانة الأمريكية جانيت يلين الصين على التحرك بشكل أسرع في زامبيا، ردت السفارة الصينية بشكل غير مفيد بأنها يجب أن “تتوقف عن تخريب” المحادثات وأن تركز على “مشكلة الديون الكارثية” للولايات المتحدة.
تؤكد ديبورا أن “كل رد فعل مبالغ فيه من هذا القبيل يعزز المخاوف بين البلدان الأفريقية التي، كما يقول المثل، سوف تُداس عندما تقاتل الأفيال، كما كانت خلال الحرب الباردة.
وتشير إلى أنه في وقت لاحق من هذا الشهر في الهند، ستعقد مجموعة العشرين مائدة مستديرة مع صندوق النقد الدولي، والدائنين من القطاع الخاص، والبنوك متعددة الأطراف، وحفنة من المقترضين “لم يفت الأوان بعد على الولايات المتحدة والصين لقلب السيناريو. يتعين على الولايات المتحدة وأعضاء مجموعة السبعة الآخرين قبول حقيقة أن العديد من مخاوف الصين مشروعة. عليهم أن يتذكروا أن الإصلاحات الماضية تبلورت على مدى عقود”.
واختتمت: ربما تكون أوروبا، بعلاقاتها القوية مع العديد من البلدان الفقيرة، هي المفتاح. في التسعينيات والعقد الأول من القرن العشرين، أقنعت لندن واشنطن بقبول إلغاء الديون من قبل البنك الدولي وغيره من المقرضين متعددي الأطراف. أثناء الوباء، أشركت الخزانة الفرنسية وصندوق النقد الدولي الصينيين بصبر في الدبلوماسية الماهرة.
